Por Axel Kicillof
FUNDAMENTOS DEL DICTAMEN DE MINORÍA DEL FRENTE PARA LA VICTORIA
Las comisiones de Previsión y Seguridad Social y de Presupuesto y Hacienda, han considerado el Mensaje n° 724, Proyecto de Ley de modificación al régimen fiscal y Programa Nacional de reparación histórica para jubilados y pensionados, anticipando los motivos del rechazo: La ley que se pretende sancionar tiene como principal objetivo darle aprobación legislativa a un sinnúmero de propuestas de la más diversa índole que, a pesar de que en la mayoría de los casos podrían ser tratadas con independencia unas de las otras, se presentan todas juntas y entremezcladas. Resulta evidente que el principal propósito por el que el Poder Ejecutivo Nacional ha remitido a esta Honorable Cámara de Diputados de la Nación un proyecto de Ley que contiene estos 94 artículos es su voluntad de camuflar algunos de sus polémicos contenidos. Fuera de esto no existe motivo alguno para su tratamiento conjunto.
Así, bajo el título de Reparación Histórica para Jubilados y Pensionados se proponen acuerdos transaccionales entre la Administración Nacional de Seguridad Social (ANSES) y los jubilados con sentencia firme, litigios en curso y demandas judiciales potenciales, que resultan en montos de haberes, valores de retroactivos, criterios de actualización y plazos y condiciones de pago de las deudas previsionales más desfavorables a las definidas en los fallos correspondientes de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. No es una reparación histórica sino, por el contrario, se trata de aplicar una considerable quita en los haberes de los jubilados que tienen reclamo para el reajuste de sus haberes.
Lo más llamativo del caso es que el ordenamiento jurídico actual permite pagar las sentencias sin necesidad de sancionar una ley. Si el poder ejecutivo quiere cumplir con las sentencias simplemente debe hacerlo, porque además cuenta con la partida correspondiente sancionada en la Ley de Presupuesto. Por otro lado, el Estado Argentino arribó a un arreglo de solución amistosa en la causa Menéndez Caride y otros en sede de la OEA donde se comprometió a aplicar la jurisprudencia de la Corte Suprema de todos los casos que sean análogos a los que ya trató la corte y la resolución 955/08 de ANSES así lo confirma. Más allá de esto, en el caso de sancionarse una Ley para asegurar el efectivo cumplimiento de los derechos de los adultos mayores, la misma debería legislar respetando lo dictaminado en los fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la materia. Adicionalmente, debería ser la Administración Nacional de Seguridad Social quien encare de manera automática y sin necesidad de establecer acuerdos transaccionales con cada uno de los pasivos afectados en los que éstos renuncian a la posibilidad de accionar judicialmente, el recálculo de los haberes y de la movilidad adeudada en cada caso. El repago de las deudas no puede contener quitas ni resultar desfavorable para los jubilados y pensionados respecto a una acción legal; de lo contrario, la litigiosidad no se reduce.
En esta línea se ha redactado el Título I, Libro I del proyecto de Ley contenido en el presente dictamen: se resuelve pagarle de inmediato y con el presupuesto existente a todos aquellos que tengan sentencia firme. Para acelerar la resolución en el caso del conjunto de los jubilados que están en la actualidad realizando el reclamo se indica a ANSES no apelar las sentencias. En todos los casos el pago del retroactivo y el reajuste deben adecuarse a los criterios marcados por la Corte Suprema de Justicia sin aplicar recorte ni quita alguna. También se establece un plazo para que ANSES realice el recálculo de los haberes e impulse el pago íntegro a quienes tengan derecho a acceder a él, eximiéndolos del trámite judicial. Remárquese además que no sólo el proyecto oficial no realiza una reparación histórica sino que tampoco se trata de una emergencia de litigiosidad ya que se estima que en la actualidad los reclamos no superan los 300.000 casos dentro de un universo cercano a los 7 millones de jubilados.
Asimismo el Poder Ejecutivo Nacional propone crear en reemplazo de las moratorias futuras una Pensión Universal para el Adulto Mayor que establece un beneficio previsional equivalente al 80% del haber mínimo garantizado, a partir de los 65 años tanto para hombres como para mujeres exigible durante los próximos tres años –que es el plazo previsto para el diseño del nuevo sistema previsional- bajo comprobación de situación de vulnerabilidad. Es decir que la promocionada Pensión Universal no es más que la fractura de la integridad del sistema previsional para crear una categoría de “jubilaos de segunda”, retrasando cinco años la edad jubilatoria actual de las mujeres, estableciendo un haber inferior al que obtienen actualmente quienes se acogen a la moratoria, con un tiempo acotado de vigencia y sin otros derechos como el de que el cónyuge “herede” al jubilado bajo la forma de la pensión. Luego de la estatización del sistema de jubilaciones que había sido privatizado, las leyes de inclusión jubilatoria (“moratorias previsionales”) lograron que se alcanzara una cobertura superior al 95% de la población y, junto con la ley de movilidad, consiguieron que nuestros adultos mayores gocen del sistema jubilatorio más amplio y con mayores haberes de toda América Latina. Es por eso que proponemos la prórroga por dos años de la moratoria previsional en el Título II, Libro I del proyecto de Ley contenido en este dictámen.
El proyecto del Poder Ejecutivo también propone la creación de una Comisión Mixta de Control y Prevención de la Litigiosidad Previsional integrada exclusivamente por miembros del Poder Ejecutivo Nacional. Dicha composición contraviene los requisitos definidos por la propia Constitución Nacional que establece que este tipo de organismos deben contar con representación de los interesados (en este caso de los Adultos Mayores). Se promueve asimismo la creación de un Consejo de Sustentabilidad Previsional también en el ámbito del Poder Ejecutivo Nacional, al cual se le asignan los objetivos de “elaborar un proyecto de Ley que contenga un nuevo régimen previsional universal, integral, solidario y sustentable…” en el plazo de tres años (Artículo 12). Entre las características del nuevo régimen previsional que se encomienda diseñar al PEN se omite explícitamente mencionar que dicho régimen deberá ser Público, abriendo de este modo la posibilidad a una re-privatización de la seguridad social. Sin embargo, el sistema previsional vigente, público, solidario y de reparto ha mostrado ser suficientemente solvente y adecuado para proteger a los adultos mayores. Lo que se requiere, en cambio, es consolidar y unificar la legislación en un código de la seguridad social. Esto es lo que propendemos en el proyecto de ley contenido en este dictamen de minoría a través de la COMISION BICAMERAL PARA LA ELABORACION DEL PROYECTO DE LEY DE CREACIÓN DEL CODIGO DE LA SEGURIDAD SOCIAL bajo el mandato de que el régimen previsional conserve sus atributos centrales: ser público, solidario y de reparto.
El título V del Libro I del Proyecto remitido por el Poder Ejecutivo redefine el funcionamiento del Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS) de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES). Cabe recordar que el FGS fue creado a través del Decreto 897/2007, bajo el entendimiento de que el Sistema Público de Reparto era un bien público cuya correcta administración revestía absoluta prioridad para el Estado Nacional, dado que el mismo se constituye como garantía de cobertura e inclusión social. Su finalidad prioritaria, tal como quedó explícita en los considerandos del decreto, es “…asegurar que los beneficiarios del Sistema Público de Reparto no se constituya en variable de ajuste de la economía en momentos en que el ciclo económico se encuentre en fases desfavorables, contando a tales efectos con los excedentes producidos en los momentos positivos del ciclo”. Luego, la Ley 26.425 del 4 de diciembre de 2008 que dispuso la unificación del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones en un único régimen previsional público denominado Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA), financiado a través de un sistema solidario de reparto, transfirió la totalidad de los recursos que integraban las cuentas de capitalización individual de los afiliados y beneficiarios al régimen de capitalización.
El FGS es una poderosa herramienta para el desarrollo económico. Dado que la inversión en Argentina es considerada vital para incrementar el producto y el empleo, las inversiones del FGS en proyectos productivos fomentan y promueven el círculo virtuoso entre crecimiento económico y un incremento sostenible en los recursos de la seguridad social.
Las disposiciones propuestas en el proyecto de Ley remitido por el PEN respecto al FGS propenden el vaciamiento y la extranjerización de dicho fondo. Por un lado, en el Artículo 26 se propone liquidar sus activos para cubrir el flujo mensual de gastos de la ANSES. Esta disposición parece desconocer que, según el Decreto de su creación, los activos del FGS deberían servir para atender a situaciones de emergencia temporal y no para financiar gastos corrientes. Si se utiliza para estos fines, en pocos meses, el FGS podría desaparecer. Dentro del mismo grupo de propuestas, el Artículo 33 deroga la Ley 27.181 que requiere la aprobación de 2/3 de votos del Congreso de la Nación para vender acciones del FGS. Esto no sólo facilita la venta de acciones FGS sino también la reducción y virtual eliminación de la participación accionaria del Estado Nacional en todas las empresas, incluyendo muchas de las que habían sido privatizadas y volvieron a tener participación estatal en la última década. Se trata, por tanto, de una privatización de la propiedad hoy estatal de participaciones en empresas privadas, a la que nos oponemos tajantemente.
Para poder concretar la venta de acciones del FGS sin tener que vender al mismo tiempo títulos públicos para cumplir con las proporciones máximas autorizadas para cada activo, el Artículo 27 del proyecto de ley del PEN habilita a incumplir durante cuatro años los topes máximos de participación de papeles del Estado y los Artículos 28 y 29 modifican los artículos 74 y 75 de la Ley 24.241 cambiando dichos porcentajes.
Por lo tanto, de aprobarse las modificaciones propuestas respecto del uso y composición del FGS se estarían poniendo en riesgo sus rendimientos, pero además se reducen las instancias a través de las cuales el Estado participa de manera colaborativa en las decisiones de las empresas, aportando una mirada de más largo plazo para promover del desarrollo económico y social sustentable. Rechazamos la derogación de la Ley 27.181 y cualquier modificación en la composición del FGS que ponga en riesgo su sustentabilidad futura y/o permita la eliminación de la tenencia de acciones por parte del Estado.
El segundo libro del proyecto de Ley enviado por el PEN apela al llamado “Sinceramiento Fiscal” Dentro de las propuestas fiscales se incluye: un blanqueo que contiene algunas cláusulas inaceptables y se promueve la modificación del impuesto a los Bienes Personales, a la Ganancia Mínima Presunta y al Impuesto a las Ganancias.
Acordamos con la propuesta de implementar una exteriorización de activos no declarados pero consideramos que los contenidos del régimen remitido a esta Honorable Cámara de Diputados resultan inadecuados. En el Artículo 81 se define quiénes quedan excluidos del régimen. Entre los excluidos no se encuentran ni los familiares directos de los funcionarios públicos, ni tampoco los miembros del Poder Judicial, ni los miembros del Poder Legislativo ni los funcionarios de los gobiernos provinciales y municipales. Es menester excluirlos explícitamente. Además, deben tomarse recaudos para que el presente proyecto de exteriorización de activos no impida el avance de causas que ya se encuentran en curso como resultado de las revelaciones de los denominados “PANAMÁ PAPERS” o las cuentas radicadas en Suiza por el Banco “HSBC”. Por último, el objetivo no debe ser únicamente el “blanqueo” de capitales que fueron fugados al exterior sino además su repatriación. Por otro lado se instruye al Poder Ejecutivo para que cree instrumentos dirigidos a la reactivación de la economía a través de su inversión en proyectos productivos y en la actividad de la construcción.
El Artículo 85, por su parte, pretende ocultar la identidad de quienes declaren sus bienes, y se imponen penas sobre quienes difundan esa información. Repudiamos este avasallamiento contra la libertad de expresión.
En el Libro II del proyecto de Ley contenido en el presente dictamen se propone un régimen alternativo, inspirado en el que fuera instaurado en el año 2013 a través de la Ley 26.860, en el que quedan excluidos todos los funcionarios del Estado en todas sus jurisdicciones así como sus familiares directos y se excluyen las tenencias de moneda o títulos valores en el exterior que estuvieran depositados en entidades financieras o agentes de custodia radicados o ubicados en jurisdicciones o países con los cuales Argentina no tenga acuerdos de intercambio de información tributaria hasta el 31 de diciembre de 2015, entre otras medidas. Esta última cláusula busca impedir el blanqueo de fondos ocultos en los llamados “paraísos fiscales”, incluidos Panamá y Suiza.
Finalmente hay que señalar que las modificaciones propuestas en el proyecto de Ley del Poder Ejecutivo sobre los tributos se destacan por su regresividad. En primer lugar, es cuestionable la propuesta de reducción de la alícuota del impuesto a los Bienes Personales hasta su desaparición en el año 2019, tanto por tratarse de uno de los impuestos más progresivos del esquema tributario vigente, como porque implica en la práctica una fuerte reducción de los pagos futuros que realizarán quienes se acojan al blanqueo. Además de tratarse de un tributo progresivo cabe destacar que es además coparticipable, de modo que su remoción afecta también a las Provincias Argentinas. En cambio, entendemos que resulta adecuado modificar la metodología de cálculo de dicho impuesto, cambiando el mínimo exento por un mínimo no imponible, tal como se establece en el Libro III del proyecto de Ley que se presenta en este dictamen.
Por su parte, las modificaciones propuestas por el Poder Ejecutivo Nacional en el Impuesto a las Ganancias resultan un retroceso legislativo. El Artículo 72 del proyecto de Ley del Poder Ejecutivo exime del pago del Impuesto a las Ganancias producidas en tenencias de divisas en el exterior (declaradas en el marco del régimen de sinceramiento fiscal) por las diferencias de cambio generan las y la eliminación del impuesto a las ganancias sobre los dividendos distribuidos a personas; y se elimina del pago del impuesto a las ganancias para los dividendos distribuidos a personas físicas. Esto último representa una marcha atrás a la modificación introducida por Ley 26.893 del 2013.
También promueve el Poder Ejecutivo la eliminación del Impuesto a la Ganancia Mínima Presunta, otro impuesto progresivo y coparticipable; cuando en rigor lo que se requiere es una modificación de dicho tributo para incorporarle un valor de activos a partir del cual los contribuyentes están exentos, tal como se propone en el Libro III del proyecto de Ley que acompaña este dictamen.
Respecto del Título III del mismo Libro del proyecto remitido por el PEN, que define un esquema de “premios” para contribuyentes cumplidores, evaluamos que resulta a todas luces inadecuado e innecesario teniendo en cuenta que el pago de los tributos en tiempo y forma es una obligación y como tal, requiere ser cumplida per se.
Finalmente, en el título IV, Libro I del proyecto de Ley bajo análisis se ratifican los acuerdos suscriptos entre el Estado Nacional y las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires los días 23 y 26 de mayo de 2016. Entendemos que debe agregarse a dicha ratificación la devolución del 1,9% de la AFIP tal como queda definida en el Decreto 2.635 del 2015. Asimismo, es oportuno incorporar un tope a la tasa de interés contenida en los acuerdos para regular su valor futuro respecto de la tasa de interés real que pueda regir; y una serie de especificaciones tendientes a resolver la histórica controversia entre la Nación y las provincias que no han transferido sus cajas previsionales. Para ello, el proyecto de Ley contenido en este dictamen de minoría establece un esquema de compensación automático de la Administración Nacional de la Seguridad Social a las provincias. También contempla un plan de pago por deudas de aportes que pudieran tener las Provincias en la transferencia de sus cajas previsionales.
En pocas palabras, el proyecto que se presenta busca efectivamente reconocer el derecho de aquellos jubilados que les corresponde un reajuste en sus haberes y un pago retroactivo, sin recortes de ningún tipo. En segundo lugar se amplía la moratoria para seguir incluyendo a los adultos mayores a través del derecho al acceso al haber jubilatorio, sin crear jubilados de primera y jubilados de segunda. En cuanto al “blanqueo” se propone una repatriación de los fondos para su inversión en proyectos productivos y de construcción, excluyendo a los funcionarios de todos los niveles y a sus parientes para evitar que se trate, en realidad, de una autoamnistía. Tampoco se asegura impunidad a los que ya han sido denunciados por sus tenencias en paraísos fiscales. Por último se ratifican los acuerdos alcanzados entre la Nación y las Provincias para la devolución del 15% de coparticipación a lo que se agrega el 1,9% correspondiente a los fallos de la Corte Suprema y una solución para la cuestión de la transferencia de las cajas previsionales.
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