lunes, 8 de agosto de 2016

Hacia un nuevo Ministerio Público: propuestas para que sea eficaz, eficiente y democrático


Por Carlos Ignacio Giuffré
Secretario de Asuntos Constitucionales y Convencionales de XUMEK.





La Provincia de Mendoza se encuentra experimentando un momento en la cual se está pulsando por la metamorfosis del Ministerio Público –en adelante MP–. Lo cual viene motivado, de un lado, por el debate en derredor de la reforma de la Constitución y, del otro, por la reciente dimisión del Procurador General y la presentación en sociedad de su sucesor, el Dr. Alejandro Gullé.

En el escenario aludido, desde XUMEK estamos convencidos de que no es imprescindible una reforma constitucional para modificar la estructura del MP porque puede lograrse mediante una reforma legal, por ello con el objetivo de que se diseñe un nuevo MP que cumpla con los “servicios de justicia” en sintonía los lineamientos del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, el Derecho Federal, el principio democrático y los criterios de eficacia y eficiencia, a ese logro entonces, se ha de formular las siguientes recomendaciones:

(1) Precisar el cometido del MP. En la Constitución existe un vacío en lo que atañe a la delineación de las tareas de dicho organismo, dado que su texto se limita a mencionar la existencia de un Procurador General ante la Suprema Corte de Justicia (art. 143).

(2) Autonomía e independencia entre el MP Fiscal y el de la Defensa. Existe el imperativo de corregir la estructura organizativa, que es de forma piramidal, donde la cabeza del MP está en el Procurador General y por debajo de él se encuentra el MP Fiscal y el MP de la Defensa. Como consecuencia, la acusación y defensa quedan bajo las directrices de un mismo titular, lo cual menoscaba el derecho a la defensa pública eficaz consagrado en artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos.

Al respecto, enseña Ferrajoli que para efectivizar esta garantía y para que la contienda judicial se desarrolle lealmente y con paridad de armas, es necesaria la igualdad entre las partes, vale decir, que la defensa esté dotada de la misma capacidad y de los mismos poderes que la acusación. Fin que resulta impracticable si se soslaya que, en tanto organismos que agrupan y dirigen a fiscales por un lado y a defensores por el otro, sus objetivos son necesariamente distintos y contrapuestos.

(3) Situarlo como un “órgano extrapoder”. Dicha ubicación institucional es la que garantiza su independencia externa respecto de los restantes órganos de gobierno y es la acorde con la Constitución Nacional, Tratados Internacionales y jurisprudencia tanto de la Corte Suprema de Justicia de la Nación como de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

La regla en las cartas magnas de las provincias argentinas es su asiento institucional dentro de la esfera del Poder Judicial, como órgano perteneciente al mismo. Lo cual desconoce la Resolución del año 2014 de la OEA. Ella dispone que, sin perjuicio de la diversidad de los sistemas jurídicos de cada Estado Miembro, es necesaria la independencia, autonomía funcional y financiera de la defensa pública oficial, como parte de los esfuerzos de los países para garantizar un servicio público eficiente, libre de injerencias y controles indebidos.

(4) En materia penal, estructurar al MP conforme a los sistemas acusatorio y adversarial. Si de acuerdo a la Convención Americana de Derechos Humanos y el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, el juicio penal debe ser público y frente a un tribunal independiente e imparcial, la única forma de cumplir con esas exigencias es a través de un juicio oral, esquematizado bajo un sistema acusatorio y adversarial desde la investigación penal preparatoria.

(5) Autarquía financiera del organismo. Este aspecto se podría lograr si se lo regulara como a nivel nacional, donde es asegurada la inexorable remisión de un porcentaje fijo del presupuesto al MP Fiscal y al de la Defensa que, a su vez, no puede ser disminuido. A nivel provincial, la Ley Orgánica si bien hace referencia a la autonomía financiera, dispone una cuenta especial dentro del presupuesto del Poder Judicial. Lo cual es defectuoso, pues no se advierte una división porcentual equitativa entre lo correspondiente a cada rama, vale decir que, se trata de una asignación única, en la cual la distribución de recursos es efectuada discrecionalmente por el Procurador General.

(6) Limitar a lapsos fijos los cargos del Procurador General y Defensor General. La periodicidad de los mandatos, constata Cafferata Nores, se identifica con las herramientas necesarias para el control de los órganos del Estado en relación con los resultados obtenidos. La regulación de la estabilidad relativa es un mecanismo de control usual en los sistemas de Córdoba, Salta y otros países, sobre la base de que un mandato limitado provee los alicientes necesarios para una mejor actuación.

(7) Abandonar la organización del MP con remedo de los tribunales. Un MP estructurado a imagen y semejanza de los tribunales, implica una incorrecta administración de los recursos humanos y materiales. En efecto, la dividida actuación del MP en fueros y sucesivas instancias significa que distintas personas deban analizar y estudiar sucesivamente, en prejuicio de una estrategia común.

Un MP eficaz debe apartarse del modelo judicial de organización del trabajo según turnos y tiene que montarse sobre una estructura jerárquica con organización del trabajo en función de un sistema de asignación de casos regulados sobre la base de criterios objetivos.

Por ello, resultan atractivas las flamantes Procuradurías Especializadas para una mejor distribución del trabajo creadas por la Ley Orgánica del MP Fiscal de la Nación. Implican, por un lado, dispositivos del Procurador General para ejecutar en forma estratégica la investigación y la política de persecución penal por una misma unidad, que se encarga del caso desde el comienzo hasta el final y, por el otro, unidades técnicas que presten colaboración a los fiscales de las causas cuando éstos lo requieran.

Entonces, se ha de sugerir que la futura ley provincial emule a la nacional e instaure las mencionadas Procuradurías Especializadas para que se avoquen exclusivamente a materias tales como: la Violencia Institucional, Violencia de Género y Delitos contra la Administración Pública (Delitos de corrupción principalmente).

(8) El MP ha de contar con una estructura jerárquica en armonía con la independencia interna de sus agentes. Hay que buscar una interpretación armónica entre el principio de organización jerárquica y la independencia interna. Porque a raíz de una errónea exégesis de la última, se montaron estructuras innecesarias, se profundizó la idea del fiscal o defensor como dueño de los casos que ingresan en “su” unidad y se consolidó una interpretación incorrecta sobre la autonomía funcional del fiscal o defensor respecto de sus pares y superiores jerárquicos. La desatención llevó a que haya tantos ministerios públicos como integrantes de él, constituyendo tal garantía, a la larga, no un reaseguro, sino un obstáculo para la consecución de sus fines.

(9) Establecer un sistema de revisión que garantice a los inferiores la posibilidad de discutir la instrucción impartida y también instancias de control de gestión que permitan identificar la falta de cumplimiento de estas directivas. Un sistema de instrucciones en el ámbito del MP resulta clave para garantizar una actuación única y coherente, además es el punto medular de todo sistema de organización jerárquico.

La facultad de los fiscales y defensores de objetar fundadamente las instrucciones, se vincula con el alcance legítimo de ellas. En la medida que se considere que la orden es arbitraria, contraria a la ley, a la ética profesional o su personal comprensión del derecho, se abre la posibilidad de discutir la medida y pedir su revisión.

(10) Transparencia y de rendición de cuentas. Como a toda institución republicana, se le exige que respete el principio de publicidad de sus actos. Esto incluye el imperativo de: ofrecer información asequible a la comunidad sobre los procedimientos, el manejo de los fondos, las estadísticas, las políticas e instrucciones del Procurador General y del Defensor General; configurar un sistema de control y responsabilidad; y la incorporación de actores sociales en el monitoreo de todo lo anterior.

(11) Control externo de la Comisión Bicameral de la Legislatura. En cabeza del Procurador General como del Defensor General, se ha de fincar la obligación de presentar a la aludida Comisión un informe anual acerca de lo actuado por los órganos bajo su competencia, el cual deberá contener una evaluación del trabajo realizado en el ejercicio, un análisis sobre la eficiencia del servicio y las propuestas concretas sobre las modificaciones o mejoras legislativas que aquéllos requieran.

(12) Control externo de la sociedad. Si se parte del presupuesto de que la ciudadanía no solo está capacitada en creces para la actividad jurídico-política sino que también detenta el derecho a participar en el manejo de los asuntos públicos y si se aspira a dejar atrás al viejo paradigma que centra toda esa actividad en el Estado, el control del MP también se ha de ejecutar a través de canales mediante los cuales los diferentes sectores sociales puedan controlar la actividad de los fiscales y defensores.

Una forma de posibilitar este control es a través de la publicación del informe anual que el MP Fiscal y de la Defensa deben presentar a la Comisión Bicameral. A su vez, se debería posibilitar la presentación de observaciones por parte de la sociedad civil convocando a una audiencia pública a tal efecto.

(13) Integración con personal multidisciplinario. Se trata de asegurar miradas interdisciplinarias en el servicio de justicia, pues lo justo y el mundo, en cuanto fenómenos complejos, no admiten su comprensión solo a través del conocimiento de la dogmática jurídica, propio de los abogados. Un MP eficiente y eficaz precisa de agentes con una formación desde varios aspectos: políticos, jurídicos, sociológicos, históricos, psicoanalíticos, filosóficos, entre otros.

(14) Establecer la Policía Judicial en el ámbito del MP Fiscal. Esta institución, creado por ley desde el año 2000, se ha de desempeñar en la esfera del MP Fiscal como cuerpo auxiliar de carácter profesional técnico-científico, que colabora con la administración de Justicia en la investigación de los delitos de acción pública. Su misión no ha de consistir en desempeñarse como Policía de Seguridad, sino en reunir las evidencias y pruebas útiles de manera idónea para no frustrar el arribo a la verdad material del presunto hecho delictivo y para que los fiscales puedan desarrollar sus actividades a través de un trabajo multidisciplinario de investigación técnica, científica, criminalística y operativa.

(15) Promover la participación de los defensores públicos en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. De una reciente Resolución de la Asamblea General de OEA brota que es recomendable alentar a los defensores públicos a participar en el sistema protectorio internacional a fin de que el derecho a una defensa técnica sea ejercido y garantizado desde la primera actuación del procedimiento dirigida en contra de una persona a nivel provincial hasta, cuando proceda, la emisión de la sentencia por parte de la Corte Interamericana.

(16) El MP Fiscal debe fijar e informar su política criminal. Se ha de definir y sincerar la aplicación de la política penal, lo cual surge del axioma republicano. La determinación de una la política criminal debe asegurar una definición de prioridades en la persecución de los delitos, con base en el principio de oportunidad o disponibilidad reglada de la acción penal, que responda a las necesidades de la comunidad. Esa definición permite reasignar esfuerzos y recursos con mayor grado de eficiencia, permitiendo el conocimiento y sanción de la criminalidad más perniciosa.

(17) El MP Fiscal no ha de quedar atrapado en demandas por más sanción penal. Una institución democrática debe orientar sus acciones hacia la aplicación de un derecho penal comprometido con las garantías individuales. Por lo cual, es preciso el uso práctico de los medios alternativos de la pena para la resolución de conflictos y de las medidas alternativas a la prisión para disminuir los índices de presos sin condena.

En suma, se ha de finalizar manifestando que el objetivo ha sido enriquecer y contribuir a la tarea de diseñar un MP que, según la bella expresión de Ronald Dworkin, tome “los derechos en serio”.